第八条规定人民法院实行司法责任制,人民法院全面推进以司法责任制为核心的重大基础性改革

立法与改革互动的又一生动实践

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(孙航) 2018年10月26日,第十三届全国人民代表大会常务委员会第六次会议表决通过了《中华人民共和国人民法院组织法》。值此公布之际,最高人民法院研究室负责人就人民法院组织法修订相关情况回答了记者的提问。 问:请您介绍一下人民法院组织法修订的背景和主要经过? 答:现行人民法院组织法自1979年颁布施行近40年来,仅在1983年、1986年、2006年作了局部修改,总体上已经不能适应新时代中国特色社会主义司法实践和司法制度发展的需要。特别是党的十八大以来,党中央部署全面深化司法体制改革,人民法院全面推进以司法责任制为核心的重大基础性改革,积极推动审判体系和审判能力现代化,既取得了明显成效,也对立法层面健全完善有关人民法院管理体制、组织体系、队伍建设以及履职保障等提出了迫切需求。为巩固司法改革成果、保障司法改革全面深化,全国人大内司委早在中央部署全面深化司法改革之初,便积极推动人民法院组织法修订工作,我院也积极参与,共同促成全国人大常委会于2013年将人民法院组织法(修改)正式纳入立法规划。我院党组和周强院长高度重视,成立了人民法院组织法修改研究小组,部署研究起草人民法院组织法修改建议稿并明确了分工,相关部门紧锣密鼓地开展调查研究,多位院领导指导和参与组织法修改工作。 由于司法改革的力度、广度、深度前所未有,重大改革举措和试点方案不断出台,我院及时总结改革试点经验,聚焦实践中需要解决的重大问题,在全国人大内司委指导下,经广泛征求意见、反复研究论证,于2016年9月正式向全国人大内司委提交了《人民法院组织法修改建议稿》。随后,全国人大内司委进一步深入开展调研论证,广泛凝聚各方共识,形成《中华人民共和国人民法院组织法》,并于2017年8月提交第十二届全国人大常委会第二十九次会议第一次审议。首次审议后,由全国人大法工委牵头组织研究论证,于2018年6月提交第十三届全国人大常委会第三次会议二次审议。全国人大常委会于2018年6月29日发布公告,广泛征求社会各界的意见。全国人大法工委在认真梳理1000多条反馈意见的基础上,进一步修改完善修订草案。2018年10月23日,第十三届全国人大常委会第六次会议审议法院组织法修订草案第三次审议稿。10月26日全国人大常委会第六次会议表决通过。 问:人民法院组织法修改工作历时数年,这期间主要坚持哪些工作原则? 答:无论是最高人民法院起草修改建议稿,还是全国人大内司委和全国人大法工委组织起草修订草案,在推进人民法院组织法修改过程中,我们主要坚持以下几个工作原则: 一是贯彻落实党中央深化司法体制改革总体部署。认真贯彻落实党中央和习近平总书记对深化司法改革、推进公正司法提出的新理念新思想新战略,及时通过法定程序、以法律形式固定下来。比如总则第六条规定人民法院坚持司法公正,尊重和保障人权;第八条规定人民法院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制;第四十六条规定法官实行员额制;第五十二条规定任何单位或者个人不得要求法官从事超出法定职责范围的事务,对领导干部干预司法活动或者插手具体案件处理要全面如实记录并追究责任等。二是落实宪法确定的制度、原则和精神,符合宪法的规定。深入学习贯彻宪法规定精神,严格在现行宪法框架下推进组织法修改工作,切实维护宪法权威。比如总则第一条就明确规定根据宪法制定本法;第三条规定人民法院依照宪法、法律和全国人大常委会的决定设置;第五条规定人民法院审判案件在适用法律上一律平等,不允许任何组织和个人有超越法律的特权;第九条规定各级人民代表大会及其常务委员会对本级人民法院的工作实施监督等。三是保持人民法院组织体系和法院组织法基本原则的稳定性。我们坚持巩固司法改革最新成果,但对正在试点或者试点成效尚不明显、未能达成广泛共识的问题,在修订时仅作出原则性规定或暂不规定,为深化司法改革预留探索空间。比如完善了最高人民法院巡回法庭审理案件的范围,但对跨行政区划法院暂未明确规定,待条件成熟时再作规定。四是处理好法院组织法与诉讼法、法官法等相关法律的关系。例如有关法官履职保障的具体内容,在法官法中规定。 问:人民法院组织法本次修订,总体上有哪些变化值得关注? 答:本次对人民法院组织法的修订是一次全面、大幅度的修改,不仅条文数量从原有40条增加到59条,而且在体系框架上作了较大调整。值得关注的变化,主要有以下几个方面: 一是完善了人民法院工作原则。总则第四条至第十一条分别规定了人民法院依法独立行使审判权、审判案件在适用法律上一律平等、坚持司法公正、实行司法公开、实行司法责任制、自觉接受人大及其常委会和人民群众的监督等等。 二是健全了人民法院组织体系。第十五条明确规定了专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院以及金融法院等,第十九条明确规定了最高人民法院可以设巡回法庭,这些都为人民法院组织体系发展提供了广阔的空间。 三是完善了最高人民法院职能。第十六条明确规定最高人民法院可以审理按照全国人大常委会的规定提起的上诉、抗诉案件,为完善最高人民法院审判职能提供了重要的依据。第十九条明确了我院巡回法庭审理的案件不再限于“跨行政区划重大行政、民商事案件”。特别值得关注的是,第十八条明确规定了我院可以发布指导性案例,有效巩固了人民法院这些年在案例指导制度方面的改革探索,对统一全国法院的法律适用和裁判标准将发挥重大作用。 问:本次修订对审判委员会制度规定较多,能否介绍一下有哪些亮点? 答:改革审委会制度是党的十八届三中全会明确的重大司法改革任务。此次对人民法院组织法的修订,第三十六条至第三十九条分别规定了审委会的组成、职能、议事规则、启动程序、决定效力、责任承担及公开机制等内容,条文由原来1条变为现在4条,亮点主要体现在以下三个方面: 一是理顺了审委会与专业委员会的关系。为充分发挥审委会职能,结合审判工作实际,我院和部分高中级法院探索设立了刑事或民事专业委员会。第三十六条明确规定审判委员会会议分为全体会议和专业委员会会议,这不仅充分肯定了人民法院此前对审委会工作方式的改革成果,而且理顺了审委会和专业委员会的关系,即明确专业委员会只属于审委会的会议形式之一,而不是审委会新的组织机构。 二是科学界定了审委会的职能。第三十七条明确规定审委会只讨论决定重大、疑难、复杂案件的法律适用,而不是案件事实认定;第三十九条规定审委会讨论案件由合议庭对其汇报的事实负责。同时,第三十七条还规定我院发布的指导性案例,由审委会专业委员会会议讨论通过。 三是完善了审委会的运行机制。理清了合议庭与审委会的关系,严格审委会讨论决定案件的启动程序,即规定由审判长提出申请、院长批准,并规定审委会讨论案件的决定,合议庭应当执行。在此基础上,规定了审委会委员对本人发表的意见和表决负责,严格落实“让审理者裁判,由裁判者负责”,切实贯彻落实司法责任制总体要求。此外,除法律规定不宜公开的情形之外,还规定了审委会讨论案件的决定及其理由应当在裁判文书中公开,进一步拓展司法公开的深度。 问:中央明确提出要加强法官正规化专业化职业化建设,这些要求在人民法院组织法中都有哪些体现? 答:加强法官正规化专业化职业化建设是深化司法体制改革的重要目标。人民法院组织法修订中,也积极回应了这方面的目标需求。一是严格法官入职程序和条件,第四十七条明确规定初任法官须经法律遴选委员会专业能力的审核。院长应当具有法学专业知识和法律职业经历,副院长、审判委员会委员应当从法官、检察官或者具备相应条件的人员中产生。二是建立了法官遴选机制,规定上级法院的法官,一般从下级人民法院的法官中择优遴选。三是加强对法官的履职保障。第四十八条规定法官助理在法官指导下办理审查案件资料、草拟法律文书等审判辅助事务,将促使法官从事务性工作中“解脱”出来,确保法官有更多的精力专心对纠纷作出公正裁判。第五十二条规定任何单位或者个人不得要求法官从事超出法定职责范围的事务,确保法官专司裁判工作。第五十八条规定人民法院要加强信息化建设,运用现代信息技术提高审判工作效率。四是明确了法官培训制度,第五十五条规定法官应当接受理论和业务培训。

——读《〈中华人民共和国人民法院组织法〉条文理解与适用》

图为2018年10月26日,十三届全国人大常委会第六次会议表决通过《中华人民共和国人民法院组织法》现场。

来源:人民法院报发布时间:2019-06-20 14:59:59字号:小大打印本页 党的十八届三中全会通过的《关于全面依法治国若干重大问题的决定》对立法与改革的关系作了如下论述,“实现立法和改革决策相衔接,做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的,要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的,要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止”。可以说,全国人大常委会自2013年将人民法院组织法修改列入立法规划至2018年正式通过的过程是上述论述的生动实践和映照。 正如最高人民法院副院长杨万明主编的《〈中华人民共和国人民法院组织法〉条文理解与适用》一书的“前言”所指出的,“随着形势的发展变化,法院组织法总体上不能适应中国特色社会主义司法实践和司法制度发展的需要。特别是党的十八大以来,党中央部署全面深化司法体制改革,人民法院全面推进以司法责任制为核心的重大基础性改革,积极探索和推动审判体系、审判能力现代化,取得了明显成效,亟须从立法层面对司法改革的成果进行固定,并为今后改革的深化提供法律保障”。 立法过程反映和体现改革精神。《依法治国决定》在“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系,加强宪法实施”部分强调,“法律是治国之重器,良法是善治之前提”,“要恪守以民为本、立法为民理念,贯彻社会主义核心价值观,使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”“要把公正、公平、公开原则贯穿立法全过程,完善立法体制机制,坚持立改废释并举,增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性”。人民法院组织法的修订呼应和体现了以下主要改革精神: 一是改革应当依宪而行。该法不仅在第一条立法目的和依据中明确写明“根据宪法,制定本法”,而且在若干条款中或直接写明“依照宪法”,例如第三条规定,“人民法院依照宪法、法律和全国人民代表大会常务委员会的决定设置”,或者援引宪法规定,例如第六条规定“……尊重和保障人权”。 二是改革应当体现以人民为中心的理念。该法不仅专门新增第十一条规定,“人民法院应当接受人民群众监督,保障人民群众对人民法院工作依法享有知情权、参与权和监督权”,而且第七条明确规定了“司法公开原则”,即“人民法院实行司法公开,法律另有规定的除外”,相比于旧法的“审理案件公开”而言,无论是公开的领域、公开的方式、公开的对象、公开的程度,均更能体现司法服务人民的宗旨。 三是改革应当符合客观规律。无论是该法第六条的“遵守法定程序”,还是第八条的“人民法院实行司法责任制,建立健全权责统一的司法权力运行机制”,均恰切地遵循和反映了司法规律。 四是改革应当注重系统性、整体性和协同性。2018年的修改相比于1983年、1986年和2006年的修改而言“是一次全面、深入、幅度较大的修改”,较好地体现了“三性”要求,例如,此次修改“准确把握人民法院组织法的调整范围,妥善处理与诉讼法、法官法等法律的关系”。 立法文本展示和固化改革成果。“努力体现司法体制改革成果,使党中央重大决策部署通过法定程序成为国家意志,用法律制度巩固司法体制改革成果”是此次修改的一条重要指导思想。该法从原来的40条扩容到59条,对近些年推出的一系列司法改革成果进行了法律化和制度化,主要体现在:规定了人民法院依法独立行使审判权、审判案件时在适用法律上一律平等、实行司法责任制、坚持司法公正、践行司法公开、法院自觉接受全国人大及其常委会的监督、法院接受人民监督等原则;健全了人民法院组织体系,明确规定最高人民法院可以设立巡回法庭,规定专门法院包括军事法院、海事法院、知识产权法院、金融法院等;完善了最高人民法院职能,规定最高人民法院可审理按照全国人大常委会的规定提起的上诉、抗诉案件,规定最高人民法院可以发布指导性案例,规定最高人民法院巡回法庭审理案件范围;明确了人民法院内设机构及各自的职能,完善审判委员会制度,理顺审委会与专业委员会的关系,强调了法院正规化职业化建设,严格法官入职程序和条件,实行人员分类管理制度,加强法官履职保障,确保法官专司裁判工作,等等。 立法内容促进和支撑改革前行。“改革永远在路上”,既是处在大转型时期的我国经济、政治、文化、社会不断发展的趋势使然,也是改革不能一蹴而就的客观规律使然。 从立法和改革的互动关系而言,立法既要巩固改革成果,又要发挥推动和引领改革的作用。此次修改对有些还在试点过程中且未形成共识的改革不作出规定或者仅作原则性、概括式规定,为下一步的深化改革提供了方向和预留了空间。例如,为落实十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,保证国家法律统一正确实施”和《依法治国决定》“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院,办理跨地区案件”的改革要求,中央有关部门一方面加强顶层设计和改革方案论证工作,另一方面在北京、上海分别设立“第四中级人民法院”和“第三中级人民法院”,作为“改革试验田”来摸索前行之路。2017年8月,十二届全国人大常委会第二十九次会议审议的人民法院组织法规定:“经全国人民代表大会常务委员会决定,可以设立跨行政区划人民法院,审理跨地区案件”。有的常委委员、人大代表提出,跨行政区划法院、检察院的定位不够明确,建议进一步研究。2018年新修订的人民法院组织法没有保留上述条款。如,该法第八条原则性规定“人民法院实行司法责任制”,为下一步人民法院合理把握“还权于法官”与“依法监督审判权行使”的关系、科学界定院庭长、法官、法官助理、书记员的权责清单指明了方向,即必须坚持“让审理者裁判,由裁判者负责”的改革要求,并进一步完善司法责任制,绝不能回到“审判权行政化运行”的老路上去。再如,该法第十五条第一款规定,“专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等”,采取了“列举+等”的立法表述方式,就为未来深化改革过程中设立其他专门法院提供了改革空间。 《人民法院组织法条文理解与适用》一书作为人民法院出版社推出的“理解与适用丛书”的又一新作,内容包括三大部分,即“最高人民法院有关领导及部门解读修订后人民法院组织法的文章以及最高人民法院下发的通知”“对修订后人民法院组织法进行逐条解析”“与人民法院组织法修改密切相关的其他材料”,为广大读者全面准确把握新修订的人民法院组织法的精神实质、原则、制度及具体规定提供了有益的佳作,为那些从事司法学、审判学以及司法改革学的研究者提供了翔实、准确、第一手的“信息数据”。笔者作为较长期从事司法改革工作的参与者,着重从“立法与改革互动”的视角对此书进行粗浅的解读,权当抛砖引玉。

2018年10月26日下午,在热烈的掌声中,十三届全国人大常委会第六次会议表决通过新修订的《中华人民共和国人民法院组织法》,该法自2019年1月1日起施行。

自1979年7月1日在五届全国人民代表大会二次会议上通过后,人民法院组织法首次迎来“大修”,这是一次立法改革的生动实践。

聚焦司法责任制度改革

此次修改后,人民法院组织法由原有的3章40条扩充至6章59条。新修订的人民法院组织法将司法责任制、法官员额制、司法人员分类管理、司法人员履职保障,以及设立最高人民法院巡回法庭和金融法院、知识产权法院等重大改革成果上升到国家法律层面,使改革更有方向、更有底气。

此次修订围绕司法责任制改革这个核心要素,充分体现了全面依法治国方略,为人民法院当下和今后一段时期工作的开展指明了方向。

可以说,人民法院组织法的出台和修订,不仅反映出改革开放四十年以来整个社会的发展轨迹,也是从提出“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”的法制建设方针到社会主义法律体系的建成再到建设中国特色社会主义法治体系的重要见证。

全国人大代表,北京市房山区人民法院民二庭庭长厉莉表示,这是在新的历史起点上,在践行全面依法治国这一新时代中国特色社会主义基本方略的大背景下,对人民法院的设置和职权、审判组织、人员组成、人民法院行使职权的保障等方面的一次全方位修改,具有深刻的时代意义、法治意义和社会意义。

为加强对修订后的人民法院组织法的学习,指导各级法院准确理解与适用,最高人民法院结合起草法院组织法修订建议稿、参加审议稿过程中的研究情况,组织参与这一工作的有关部门,撰写了《〈中华人民共和国人民法院组织法〉条文理解与适用》,既提供了尽可能全面的理论分析,也注重指出条文的实践指导价值。

制定和完善权责清单

人民法院组织法修改后,人民法院掀起了学习宣传的热潮。

2018年12月25日,最高人民法院党组成员、政治部主任马世忠出席在国家法官学院举办的人民法院组织法培训班开班仪式并讲话。

马世忠要求,各级人民法院要按照最高人民法院统一部署,把全面贯彻实施新修订的人民法院组织法作为当前和今后一段时期的重要工作,确保全体干警认真领会新精神、学习新规定、研究新做法。

如今,距离新修订的人民法院组织法正式施行已过了大半年,人民法院也在蹄疾步稳中革故鼎新。

人民法院组织法见证了司法改革的重要成果,它将党的十八大以来司法领域所开展的一系列改革进行了法律层面的巩固。无论是全面落实司法责任制,还是实行人员分类管理,均是本轮改革矛盾最集中、反响最强烈的地方。

在司法队伍的专业化发展和审判权的规范化运行方面,该法明确了法官实行员额制,初任法官需由遴选委员会进行专业能力审核,“让审理者裁判、由裁判者负责”的司法理念得到了法律的确认。

人民法院组织法第二十九条规定,人民法院审理案件,由合议庭或者法官一人独任审理。第三十三条规定,合议庭审理案件,法官对案件的事实认定和法律适用负责;法官独任审理案件,独任法官对案件的事实认定和法律适用负责。

2019年以来,各级人民法院不断完善院庭长办案配套机制,实现了院庭长办案常态化实质化示范化。

2019年7月20日,最高人民法院召开全国法院贯彻落实政法领域全面深化改革推进会精神专题会议。会议透露,最高人民法院正在研究制定法官权责清单、制定法官惩戒办法,明确院庭长、法官审判权力和责任的具体情形,建立程序严格、处罚慎重的惩戒机制。最高人民法院要求,各地法院要结合实际,制定和完善本院权责清单,并将落实清单情况作为开展业绩考评、晋职晋级、法官惩戒等工作的重要依据。

制定和完善权责清单,就是对审判权、审判管理权、审判监督权进行细化和完善,进一步明晰各项权力的边界;完善、具体、翔实地列出院长、庭长、副庭长、员额法官各自的职责,可以全面落实司法责任制,加强监督管理,构筑规范权力运行的制度轨道,建立更加科学有效的权力结构和运行机制。

规范专门法院建设

对于建立专门人民法院,人民法院组织法也增设了相关规定:专门人民法院包括军事法院和海事法院、知识产权法院、金融法院等。专门人民法院的设置、组织、职权和法官任免,由全国人民代表大会常务委员会规定。

彼时,最高人民法院正在推动完善知识产权案件上诉审理机制,由最高人民法院直接审理知识产权法院和中级人民法院审理的专利等知识产权案件的上诉案件。

针对最高人民法院审理的案件范围,人民法院组织法第十六条第三项增加规定:“按照全国人民代表大会常务委员会的规定提起的上诉、抗诉案件。”

2019年1月1日,最高人民法院知识产权法庭挂牌成立,作为最高人民法院派出的常设审判机构,统一审理全国范围内专利等专业技术性较强的民事和行政上诉案件,内设若干个合议庭、诉讼服务中心、综合办公室等机构。

2019年8月,上海金融法院成立一周年,一年来,上海金融法院共受理案件6600余件,标的总额超过1100亿元。

2019年2月27日,最高人民法院制定《关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》,并将之作为《人民法院第五个五年改革纲要》贯彻实施。其中,提出要规范专门法院的建设,要求根据经济社会发展需要,研究完善专门法院的设立标准、职能定位和配套机制。加强知识产权法院建设,完善专利等案件审判机制。加强金融法院建设,完善金融审判体系,营造良好金融法治环境。加强海事法院建设,全面提升我国海事司法国际地位。

厉莉表示,专门法院在设置上的变化,体现了在不同历史时期产业发展和布局对司法的影响,更体现了司法裁判对于经济社会发展的重要价值以及人民法院在社会治理中所发挥的重要作用。

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